刘健钧：运用区域创投引导基金支持 欠发达地区企业创业的政策构想

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支持欠发达地区经济振兴

关键在于激发创业活力

全球经验表明，中央政府通过帮扶的方式支持欠发达地区的经济振兴，必须实现从“输血模式”向“造血模式”的转变。在不同的经济发展阶段，“造血模式”也应该有所不同。

在传统经济时代，“造血”主要是开展基础设施建设投资，因为传统经济时代，土地和矿产是最重要的资源，资源产品的外销和转移离不开运输。但到了现代经济时代，最重要的生产要素已不再是土地和矿产资源，人力资源特别是善于经营管理的管理人才、善于技术研发的科技人才变得越来越重要。

吸引这些生产要素进入欠发达地区，必须营造良好的创业环境。尤其是当前正处于创业型经济时代，创业是拉动经济增长不可或缺的内在动力。因此，“造血模式”的关键是如何营造良好的创业环境。探索运用中央财政资金，以适当方式激发欠发达地区的创业活力，已成为中央政府支持欠发达地区经济振兴的“牛鼻子”。

激发欠发达地区创业活力

不宜沿用政府投资基建的传统方式

从国际实践看，中央政府帮扶欠发达地区的方式，除了税收优惠、财政资金转移支付以外，在投融资方面，主要有三种方式：

1．直接补贴

其基本逻辑是：对“回报率低，民间资金缺乏足够兴趣”的产业项目，直接提供财政补贴，以弥补完全靠市场配置资源所面临的市场失灵缺陷。

优点是：（1）操作简单，且可实现精准扶持；（2）如对股权债权投融资主体提供贴息，还可对民间资本形成杠杆效应。

缺点是：（1）无法对被支持企业形成预算约束；2）有可能出现寻租行为。

所以，这种方式仅适用少数特定的“基础性非竞争行业、战略性竞争行业”中的产业项目。因为，在这种特定领域，一是行业和项目相对确定、评估决策相对容易；二是通过加强预算管理、审计监督，还可以避免产业补贴基金两大缺点可能带来的问题。

2．直接投资

基本逻辑是：对“难以看到商业回报，民间资本根本不愿意介入”的产业项目，财政补贴无处着力，故只好通过政府成立专门的直接投资公司，来给予必要的资本支持，弥补市场失灵缺陷。

优点是：（1）如产业补贴基金一样，操作简单，且可实现精准支持。（2）可形成股权资产，对被投企业形成一定的预算约束。

缺点是：（1）由政府人员组建团队，难以实现专业化运作；即便市场化招聘团队，也难建立商业化的业绩激励机制。（2）投资运作无法完全市场化，也不合适采取市场化投资决策机制。

所以，仅适用少数特定的“基础性非竞争行业、战略性竞争行业”中的不可能引入民间资金的产业项目。一方面，对这类项目，政府不得不以直接投资方式介入；另一方面，对这类特定行业中的特定项目，行业和项目相对确定、评估决策相对容易，而且可通过建立起与政府直接投资相适应的激励机制、决策机制，较好避免政府直接投资的两大缺点。

3．政府引导基金

正因为产业补贴基金、政府成立直接投资公司方式均仅适用少数特定的“行业和项目相对确定、评估决策相对容易”的基础性非竞争行业、战略性竞争行业，所以，对一般性竞争行业，均需坚持“凡是市场能解决的，交由市场解决”原则。

然而，对欠发达地区，即使在一般性竞争行业，由于企业创业的不确定性大、投资风险高且规模不经济，完全靠市场配置资本资源仍然存在市场失灵问题，所以，仍需政府适当扶持。

但是，鉴于从各类一般性竞争行业中选择创业企业进行投资，具有“行业和项目均不特定、评估决策相对困难”的特点，需要较强的专业能力，故仍采取政府补贴基金、直接投资基金方式予以支持，就会面临较大的不适应性。于是，政府引导基金应运而生。

其运作逻辑是：将政府资金委托给市场机构管理，借助广大市场机构的“专家管理”优势，负责具体的投资项目选择、决策和管理等职责，以克服政府直接补贴和直接投资的不适应性。

长期以来，我国对欠发达地区的投融资支持主要是投资基础设施建设项目，采取中央财政直接补贴和政府直接投资的方式，具有一定的合理性。然而，下一步运用财政资金激发欠发达地区创业活力，必然面临创业主体数量多、不确定性强、市场化程度高等问题，故无法再简单沿用过去搞基础设施建设的“直接补贴、直接投资”方式，更适合采取“政府引导基金”方式。

境外运用区域创投引导基金

支持欠发达地区企业创业的经验

为支持欠发达地区企业创业，英国政府于1999年成立“区域创业投资引导基金”。基金最早由贸工部中小企业政策理事会管理，从2000年4月1日起，移交新成立的小企业服务局管理。此前的英国创投基金几乎都集中在伦敦，英国的西部地区、北部例如爱丁堡等高寒地区，创业环境则非常差。

为了改变这个局面，英国成立了区域性的创投引导基金，基金不直接投资创业企业，而是通过支持各地区设立区域性创业投资子基金的方式，促进对创业企业的投资。其设立宗旨是：（1）增加中小企业发展所需的股权资本支持；（2）保证英国每个地区均有一家本地区的创业投资基金，为中小企业提供不高于50万英镑的股权资本支持。

英国政府要求：申请企业成长基金支持的区域性创业投资子基金必须市场化运作，由有丰富经验的基金管理人管理，并需要募集一定比例的私人资金。同时，区域性创业投资子基金只能投资中小企业，首轮投资不得超过25万英镑，包括优先股和无抵押债券；间隔6个月后可进行第二轮投资，但投资总额不超过50万英镑。为避免股权稀释需追加超过50万英镑的，应当报请区域创业投资引导基金批准。通过上述要求，投资真正做到了投早、投小。

实践证明，这个区域创业引导基金发挥了很好的作用。现在，英国每一个城市都有两个以上的创投基金，创投基金的集中度从过去主要集中于伦敦，变成了现在欠发达地区的创投基金已经有一半左右。这些都有效地支持了英国边远地区、欠发达地区的创新创业。爱丁堡过去创业环境很落后，后来在政府的区域引导基金的支持下，成为整个英国创投基金规模第二大城市、创业活力第二强地区。

我国运用区域创投引导基金支持

欠发达地区创业的意义及政策构想

我国运用区域创投引导基金支持欠发达地区创业，具有三个方面的意义：一是避免“直接补贴、直接投资”的局限性；二是发挥区域性市场化子基金作用，更好支持区域企业创业；三是带动各个欠发达地区创业投资发展。

具体的政策构想如下：

一是资金来源上，从现有国家中小企业发展基金切出一块或从中央财政另行拨款约100亿财政基金。国外的政府引导基金定位为政策性运作，资金来源不能有任何商业性资本，因为商业性资本图利，无法接受通过让利于民进行政策性引导。现在，我国在资金层面大量引进社会资金，而让已经有社会资金参与的引导基金让利于民不现实。因此，另行成立纯政策性区域创业投资引导基金更加可行。可在同等条件下，优先支持西部地区成立市场化的子基金，根据GDP的比例来跟西部省匹配，让这一基金支持欠发达地区企业创业。

二是职能定位上，支持欠发达地区设立区域性市场化子基金。国外的引导基金是相对市场化的，即在子资金层面实行完全市场化。为了保证政策性定位，在政策性基金环节则必须坚持政策性的定位，不能掺杂任何盈利性资本在里面。

三是引导机制上，引导基金作为子基金的投资人，对子基金其他的投资人实行一定程度的让利，鼓励子基金更多投资欠发达地区创业企业。

四是子基金设置上，支持每个欠发达省市区按经济体量，设立规模不等的创业投资子基金，就近管理，就近投资本地区创业企业。如果未来能够成立全国范围内的区域性创投引导基金，就一定要明确规定，每一个欠发达地区要成立自己的专业化管理团队，才能够申请到全国性的区域性的创投引导子基金。

如上述方案能够落地，将有力支持西部地区、乃至整个欠发达地区的创投发展，进而激发企业的创业活力，最终构建起可持续内生发展的投融资机制。